联系我们
山西一拓国土工程咨询有限公司
山西绿禹生态科技有限公司
电话:0351-6873420 6873986
邮编:030024
邮箱:2966015310@qq.com
地址:太原市万柏林区望景路浙江大厦917室
发布者: 添加时间:2017-08-29
《土地管理法(修正案)》(下称《修正案》)送审稿已上报国务院。
8月17日,在中国国际经济交流中心举办的《土地管理法(修正案)》讨论活动上,国土资源部政策法规司司长魏莉华表示,在今年5月23日国土资源部将《土地管理法(修正案)》草案向全社会公开征求意见后,社会各界向国土部提出262人次、累计840条修改意见。
在征求意见结束之后,国土资源部对修正草案进行了18处修改,并在7月27日将《土地管理法(修正案)》送审稿正式上报国务院审议。
作为《土地管理法》继1988年第一次修正、1998年全面修订和2004年第三次修正之后的第四次修改,在包括“三块地”改革在内的土地制度改革加速,土地开发利用对经济增长拉动的边际作用减弱的背景下,本次《修正案》的核心思想与修订逻辑,受到各方关注。
维持土地用途管制为核心的框架体系
本次《修正案》仍将维持土地用途管制为核心的框架体系,坚持最严格的耕地保护制度。
魏莉华介绍,在坚持改革决策和立法决策相结合、坚持稳中求进的总基调,和坚持最严格耕地保护制度不动摇的前提下,此次修订涉及现行土地管理法的41个条文,并主要包括四大主要内容。
第一,本次修订破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍,为农村集体经营性建设用地与国有建设用地同价同权、同等入市打下法律基础;
第二是缩小征地范围,规范了征地程序,完善对被征地农民合理规范多元保障机制;
第三是改革农村宅基地制度,保障和落实农民宅基地用益物权;
第四是把土地管理改革的一些成熟做法,适当吸收到法律草案中,包括将国家土地督察制度、不动产统一登记制度上升到法律层面等。
其中,落实党中央、国务院确定的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革是此次修法的重点。
这次修法虽然涉及面广,涉及现行土地管理法41条内容,但主要内容还是聚焦农村土地制度改革,涉及到农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地这三方面内容的,在修改补充条款中占了18条。
土地改革要合理实现土地价值,让土地不再成为地方经济发展的“发动机”;同时,还需要改革土地指标管理体系与制度,最终推动土地制度从单向支持城市化,到支持城乡互动发展。
为农村集体经营性建设用地入市扫清法律障碍,被认为是此次《修正案》的最大亮点之一。
《修正案》的新增第六十三条规定,“国家建立城乡统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地,集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用,并签订书面合同。按照前款规定取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押。集体经营性建设用地出让转让的办法,由国务院另行制定。”
而在现行土地管理法中,只有符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移时,建设用地可以入市。
但《修正案》并未有更详尽的规定,而是指出:“集体经营性建设用地出让转让的办法,由国务院另行制定。”,不仅是集体经营性建设用地,在此次《修正案》中,“三块地”各自管理条例的详细程度区别明显,这或许也反映了“三块地”改革进度的差异。
农民退出宅基地使用权应通过市场转让,而不是由村集体收回再分配。此外,为了适应劳动力全国流动的需要,应建立全国统一、城乡统一的建设用地市场,和农村建设用地减少与城市建设用地增加相挂钩的市场转换机制。
而国土资源部相关人士也认为,此次《修正案》中,关于宅基地自愿有偿退出与农村集体经营性建设用地入市的相关修改,均属于原则性规定。
对于“原则性规定”,魏莉华的解释是,对在改革试点过程中已经初显生机但是有待进一步发展的相关经验,均采取了原则性规定的方式,为进一步改革留白。
联系到改革进度与修法关系,国土资源部土地利用管理司司长郑凌志解释了并未规定具体办法的原因。他表示,一是农村集体经营性建设用地入市还在试点阶段,试点是在试点地区内封闭运行,集体经营性建设用地入市制度还没有在全国铺开,制定具体办法的时机尚未到来。
二是相关领域改革尚需深化衔接,土地市场的形成不仅涉及土地制度改革,还涉及规划、金融、税收、投资、监管服务等相关领域配套,与国有建设用地市场相比,农村集体经营性建设用地市场更为复杂,建立城乡统一的建设用地市场,对制度、环境的要求更高。
三是规范入市行为,还需要制定具体适用办法。由于国有与农村集体经营 性建设用地入市在主体和目标尚有较大差异,对农村集体经营性建设用地入市管理不能完全照搬套用国有建设用地供应管理制度,需要再进一步总结研究试点经验。
不过,郑凌志也表示,在协调相关法律法规的基础上,在《修正案》基本确立了农村集体经营性建设用地入市制度后,国土资源部正在研究制定相关具体办法。
经济学家:《土地管理法(修正案)》为改革设置障碍
本文为中国国际经济交流中心副理事长郑新立2017年8月17日在中国国际经济交流中心举办的第98期经济每月谈“对国土资源部《土地法(修正案)》的讨论”上的演讲
通过修改现行法律中已过时的内容为改革扫除障碍,或将重复的改革上升为法律,促进改革。这是处理立法与改革关系的重要原则。国土资源部最近公布的《中华人民共和国土地管理法(修正案)》征求意见稿(以下简称为“修正案”)在一些重要内容上,与党的十八届三中全会决定(以下简称《决定》)的精神和改革试点的成功经验存在明显不一致的地方。
一、农村退出宅基地使用权,应通过市场转让,不应由村集体收回再分配。
《决定》明确指出,保障农户宅基地用益物权,改革农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。这里有两点是明确无误、不可更改的,即宅基地的用益物权和住房的财产权都归农户所有。由于住房和宅基地组合在一起才具有商品属性,才能有使用价值和交换价值,因此《决定》所说的住房财产权的抵押、担保、转让,自然包括宅基地使用权的抵押、担保、转让。
然而,修正案第64条第6款规定,进城居住的农村居民腾退出的宅基地,可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购,主要用于满足本集体内部的宅基地再分配,或者是根据国家有关规定整理利用。用“协商回购”取代“市场转让”,并把再分配的范围限定在本集体内部,这就完全否定了农户对宅基地的用益物权,否定了包括宅基地在内的农民住房的商品属性。
众所周知,由于改革以来农村人口减少了3亿多人,农村住宅大量闲置,出现了大批“空心村”。据人民日报6月18日对宅基地制度改革试点县的报告,题目叫“沉睡的资源要唤醒它”。报道里讲安徽金寨县宅基地整理后节约占地78%,江西余江县农村一户多宅占40%。闲置房、危房、倒塌房3.85万栋,相当于农村总户数的52%。全国农村人均占有建设用地现在是城市人均的3倍多,农村集体经济内部不仅没有对住宅建设用地的需求,而且有大量的住宅建设用地亟待转让和利用。
修正案枉顾这一事实,规定腾退的宅基地主要是在集体内部分配使用,既违背了商品交换原则,又违背了市场供求规律。
二、建立城乡统一的建设用地市场,必须建立农村建设用地减少与城市建设用地增加的市场转换机制。
在工业化、城市化过程中,城市人口增加和农村人口减少是一个客观规律。《决定》提出要打破城乡二元结构,建立城乡统一的建设用地市场,正是适应了这一规律的要求,应当推行城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策,通过市场交换和土地规划部门跨区域的调节,既使退出宅基地的农民获得财产性收入,又能满足城市新增建设用地的需要,降低城市房地产价格。为什么美欧发达国家城市房价低于我国的大城市,原因在于它们有一个城乡一体化的房地产市场,保证了城市新增建设用地的供给。同时,所有发达国家的经验还证明,在城市化过程中间,耕地都是增加的,我国也不会例外。
金寨县共有1.45万户退出宅基地,已经腾退复垦宅基地2.3万亩,新增耕地1.8万亩。经国土资源部批准,拿出10800亩集约建设用地指标,在省域范围内的建设用地市场交易,平均每亩售价49万元,既使农民收益,又大幅度降低了城市建设用地的价格,从而降低了企业的成本和城市的房价。
全国农村宅基地共有2.5亿亩,如果按照金寨的价格来计算,潜在的市场价值超过100万亿元。以农村土地为抵押,打造一个融资平台,未来几年撬动几十万亿元银行贷款和社会投资等城市资本下乡,投入到农业现代化、新农村建设、农民工市民化和特色小镇建设上来,必将激发出经济增长的巨大新动能。迅速改变城乡发展差距拉大的状况,为2020年全面建成小康社会和跨入高收入国家提供强有力的保证。
三、适应劳动力全国流动的需要,应建立全国统一的建设用地市场。
东部沿海地区作为农民工的流入地,中西部地区作为农民工的输出地,决定了沿海地区对建设用地的需求大于中西部,应当建立全国统一的建设用地市场,把中部地区农民工退出的农村建设用地指标出售给沿海地区。从全球来看,50%以上的GDP集中在沿海地带,我国人口向沿海集聚也是必然趋势。
金寨的集约建设用地指标如果能够拿到全国统一的市场来销售,售价会高于每亩49万元,但肯定会远远低于目前沿海城市的地价。为了解决土地占好补劣和农产品运输成本的问题,应当以每亩土地标准的产量来确定土地当量,再乘以运输成本系数,然后进行交易。运用市场机制,总能找到补偿办法。
《决定》提出要发挥市场对资源配置的决定性作用,土地作为重要的生产要素,不容置疑属于市场配置的范围。只有发挥市场对土地配置的决定性作用,同时更好的发挥政府作用,才能实现土地资源的节约、集约利用,唤醒农村沉睡的庞大资源。
总之,《土地法(修正案)》应成为推动改革的利器,不应为改革设置障碍。
习近平总书记最近在迎接十九大专题研讨班的开班式讲话中也强调,为了实现2020年全面建设小康社会的目标,要抓重点,补短板,强弱项,农业和农村正是这样的短板和弱项。
怎么加强这个短板和弱项?十八届三中全会关于农村土地制度的改革提出了有效的措施。可以说,十八届三中全会决定集中体现了习近平同志关于改革的思想,我们要同以习近平同志为核心的党中央保持一致,就应当不折不扣地贯彻落实党的十八届三中全会的决定,以农村土地制度改革为核心,推进农业现代化、新农村建设、农民工适龄化和特色小镇建设,这样为2020年缩小城乡收入差距,全面建成小康社会作出贡献。
版权所有:山西一拓国土工程咨询有限公司、山西绿禹生态科技有限公司 备案号:晋ICP备15008080号-1 晋公网安备 14010902000364号
|